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他山之石
发达国家环境公共治理的基本经验
【来源】人民网-人民论坛 【时间】2017-10-20 11:44:00
  通过梳理英国、法国、德国、美国、日本等5个发达国家的环境公共治理理论、制度及管理模式,其主要经验有:
环境公共治理实践离不开环境社会科学理论创新。在发达国家的环境公共治理实践中,环境哲学社会科学各学科对环境污染、环境破坏、环境保护、环境权、环境公平、环境与经济社会发展相互关系等重大问题的理论研究,极大地提高了社会各界对环境问题的认识程度,科学思潮的涌动也极大地激发了社会公众的环保意识。在这些国家的工业化进程中,环境理论界、公共决策机构与社会公众密切互动,推动了环境公共政策方向和侧重点与时俱进,取得了良好的环境公共治理绩效。需要指出的是,环境问题是一个极其复杂的外部性问题,环境污染与环境保护涉及到受损者与受益者,环境公共治理理论与环境公共治理实践之间也并不是简单的一一对应关系,而是“双向交织的一多关系”:一种环境公共治理理论可以对多个环境公共治理实践有效,而一种环境公共治理实践则必定牵涉多种环境公共治理理论。正因为如此,不能简单地用一种单一的环境公共治理理论来指导一切环境公共治理实践活动。这或许正是在发达国家工业化进程中,环境伦理学、环境哲学、环境社会学、环境经济学、环境政治学、环境法学、环境管理学等诸多学科,与环境问题相伴而生并得到蓬勃发展的原因所在。历史地看,环境社会科学的创新为环境公共治理实践提供了强大的理论武器。  
  环境法律制度体系从碎片化向系统化方向发展演变。从发达国家环境法律制度的变迁轨迹看,基本上都是沿着从碎片化到系统化的方向发展演进的。18世纪的英国在环境立法初期,其处理污染问题的立法规定具有明显的碎片化特点,法律之间缺乏有效衔接和联系,是单项性的,系统性欠缺。直到20世纪中后期,随着环境问题的增多、复杂化,环境立法数量骤然增加,环境法律也由此步入系统化轨道,立法范围覆盖了环境污染、环境保护的各个方面。20世纪60年代,法国在总结法律制定实施经验教训的基础上,开始对分散的法律法规进行归并,逐步建立起了完备的、呈不断强化细化趋势而且能够有效实施的环境保护法律体系。德国的环境立法特色鲜明,它是以保护人类生命、健康与尊严为目标,以预防原则、责任人、合作等为准则,具有环境法律法规逐步增加和细化、环境法内容的生态化、环境法的一体化、环境法机制的间接化,以及环境法的区域化和国家化等鲜明特征,各种法律规定非常完备严谨、具体详细,具有很强的可操作性。美国的《国家环境政策法》作为环境基本法,对环境与经济、社会发展的关系做出了重要界定,以此为指导,形成了环境污染控制和环境资源保护两大类环境法律体系,全面细致地对环境污染控制的目标、手段和职责做出规定,保证了美国环境法的实施效果。 
  可持续发展已成为环境保护的核心价值并付诸实践。1996年,美国出台“美国国家可持续发展战略—可持续的美国和新的共识”,并由两个机构负责实施可持续发展战略计划:总统可持续发展理事会、可持续社区联合中心。为实现可持续发展战略,美国通过改革税收和补贴政策,采用市场激励手段等改革环境管理体制,确立了新的、有效的政策框架,并在资源保护、社区建设、人口与可持续发展方面采取了一系列措施。进入21世纪后,英国政府采取一系列手段保证可持续发展战略的实施,包括颁布可持续发展战略,发布新的可持续发展指标统计,对生态价值进行货币评估,综合运用行政管制与经济激励约束手段等,全国上下共同推动环境保护与节能减排,取得了显著成效。法国前后发布了两个《可持续发展战略》,涵盖了10个领域的500多项行动,成立了“可持续发展部际委员会”。2005年法国议会通过了一部环境法规的集大成者—《环境宪章》,该宪章将环境利益上升到国家根本利益的高度,对生态保护和可持续发展做了宪法性解释和说明。德国以可持续发展作为国家目标,遵循可持续发展的要求,构建了对社会和生态负责任的经济秩序,以循环经济和环境税改革为代表的成功经验尤其值得我国学习借鉴。日本则明确把21世纪定位为“环境世纪”并实施“环境立国”战略。2007年6月1日通过的《21世纪环境立国战略》确定了可持续社会建设、环境保护、经济成长和地区振兴等四个主要方案,以及具体实施的八项重点政策。 
  环境公共治理手段逐步转向经济激励和社会创新。与传统行政命令式的环境管制手段相比,经济激励性政策和社会创新性政策对经济社会的扭曲最小,而且治理效果更为明显。德国自20世纪80年代开始,就将环境保护政策的重点转变为采用市场机制,使短缺资源的成本和环境污染的代价变得昂贵,即污染者付费原则,利用市场机制及市场调节工具,出台以“产废付款”为准则的各项政策措施,对废物减量、节约型社会建设及循环经济的发展起到了积极推动作用,在工业和污染上产生了向更有利于环境的生产和消费方面转移的效应。日本在环境公共治理中,除了政府直接干预外,注重利用市场机制促进环境保护,充分发挥碳排放交易市场、可再生能源市场、排污权交易市场的作用,鼓励各类企业实施节能、减排、发展循环经济,并给予必要的补贴和税收优惠,同时注重环境保护领域的基础性研究和开发工作,鼓励环境技术创新和专利研发。 
  环境公平与公民参与是环境公共治理发展的必然要求。以环境权为基础,环境公平理念在环保领域的渗透是社会发展的大势。美国在环境公共治理法律制度和环境政策制定过程中,越来越重视由环境污染及环境管制所引起的环境收益与环境负担在不同人群中的公平分配问题。日本政府从国民教育、非政府组织发展、企业环境经营多维度构建社会参与环境治理的激励制度,维护环境公平。英国在加入《奥胡斯公约》后,就从信息获取公开、环境决策参与、环境纠纷法律诉讼三个方面积极推动公众参与,不仅在环境影响评价制度中强制要求公众参与,在环境治理方面也鼓励地方政府将居民的意见纳入考量。公众参与机制既有助于政府环境治理决策的公开性、规范性及有效性,也有助于增进环境公共治理的公平正义性。法国各级环保机构和环保组织,十分重视让各阶层人员和非政府组织的代表参与管理,在制定环保法律、法规、制度和排污收费标准时,都要广泛征求各方意见,集中大家的智慧,以增强环保法律法规的可行性和有效性。良好的公民环境意识、环境权意识、环境参与意识是环境公共治理的基础性条件,这在德国已经得到了充分验证,而增强与环境相关的公民意识,需要宣传教育,更需要通过民主政治及法律手段来予以保障和实现。 
  环境科学研究为环境管理提供了强有力的技术支撑。美国环境科学研究的内容广泛,包括基准研究、数据库建设、模型开发、预测预警等。对环境科学研究的重视充分体现了美国环境管理尊重科学的核心价值观,高水平的科学研究与环境决策相结合,为美国环境标准的制定及环境控制手段的实施提供了科学依据。1996年,美国政府还以制定“国家环境技术战战略”为主线,通过实施项目计划,开发新的环保技术,推动环境技术的出口和转让。日本政府重视环境科学技术研发,采取必要措施应对不确定性:加强在科学知识和科学技术方面的投入,最大限度地进行科学决策,基于预防为主的思路制定对策,并以此决定针对不确定性的政策措施,对实施策略进行调整。 
  以绩效为导向的环境预算体系是环境支出效率的有效保证。美国联邦环保局的新绩效预算模式整合了战略化的目标管理、企业化的业务运作和项目化的资金统筹,将基于国民环境权益需求的环保战略目标作为公共财政资源的配置依据和评价标准,预算目标明确、预算过程精细、预算实施效果显著。这种以绩效为导向的环境预算体系,在环保资金管理与信息披露上都具有明显优势,保证了环境资金的使用效率和环境管理目标的实现,是我国财政预算制度借鉴和学习的方向。 
  发达国家环境公共治理经验的启示 
  中国的工业化和城镇化正处于加速时期。一方面,由于经济持续增长与经济规模扩大、消费扩张以及消费方式变化、人口增长等各种因素对资源消耗和污染排放的增加,使得环境前景不容乐观;另一方面,面对错综复杂的环境问题,环境公共治理的理念、法律制度和治理模式等都难以适应环境治理实践的要求,治理主体和治理手段单一、法律制度不完善、体制机制创新滞后、公民参与程度低、治理信息不透明等诸多缺陷显露无遗。发达国家环境公共治理的上述经验给我们的启示是: 
  树立人与自然和谐共生的理念。在中华文明的历史长河中,人与自然的关系一直被视为“天人关系”,倡导“天人合一”的和谐理念。新中国成立后,为了尽快摆脱贫困落后面貌,巩固新生政权,奠定工业基础,曾经倡导人定胜天、征服自然的伦理道德观,并付诸经济社会实践,其影响深远。市场化改革以来,一些地方极力追求经济增长和物质财富进步,忽略了人的精神、道义、美德等崇高价值,在物质和精神之间出现了严重的分裂与失衡。从某种意义上说,中国生态环境危机实质上是人的精神危机,环境问题实质上是生态伦理道德问题。只有唤醒人们的生态意识,培育人们热爱生命、热爱自然、与自然和谐相处的内在情感,才能正确认识和处理人与自然的关系;只有具备高尚的道德才能自觉遵循保护环境的行为准则,改变生产方式和生活方式,主动履行对自然的道德责任和义务,促进人与自然、人与社会和谐发展。 
  转变经济增长方式,走可持续发展之路。中国自1978年改革开放以来,一直坚持“以经济建设为中心”,直到2012年党的十八大首次将“生态文明建设”纳入社会主义现代化建设“五位一体”的总体布局,时间已过去了34年。在此期间,中国经济的增长方式是粗放式的,即以GDP和财政收入为导向,以高投资、高出口、高资源能源消耗、低土地成本和劳动力成本为路径,是不可持续的。日本从20世纪50年代的“产业优先”到20世纪80年代“环境保护与经济发展同等重要”,再到21世纪“环境保护先行”和“环境立国”,大致经过了50年的时间。从日本的经验看,中国应加快转变经济增长方式:一方面,政府要把可持续发展作为环境保护的核心价值,政府、环保组织通过环境教育、文化导向、舆论引导、伦理规范、道德感召等,唤醒全民的环境保护意识,真正将环境保护意识全面贯穿到经济社会发展以及人们的生活之中;另一方面,要通过技术进步、结构升级、法制约束、社会规范等,大力促进经济增长方式转型。 
  树立环境公共治理的系统观。环境问题是一个复杂的系统性问题,因此,环境公共治理应树立系统观。英国运用逻辑和数学方法,研究资源与环境系统的运动规律,通过计划、组织、领导和控制等手段,对组织所拥有的人、财、物、信息等资源进行合理配置和协调。中国环境保护机制不合理,在很大程度上是因为缺乏资源与环境的系统管理体系,使得环保往往停留在口号上,决策者、监督者、执行者三者之间没有建立起良性互动机制。提高中国环境公共治理绩效,必须树立系统观,针对资源与环境如何评价、保护、分配、开发、利用、恢复、补救和重建、监测监管等环节,进行系统科学的环境公共政策及相关政策制定,将资源与环境管理中所有的要素调动起来,形成一个有机的良性互动系统。通过树立系统观、建立系统的环境监管法律法规、合理划分环境监管职责权限、整合环境公共治理中的各种要素等,提高环境公共治理效率,降低环境风险,提高环境质量。 
  推进环境社会科学理论发展。西方国家工业化进程中层出不穷的环境问题,促进了环境社会科学理论发展创新,反过来,环境理论的发展创新又为环境公共治理实践提供了强大动力。随着中国工业化进程的加快以及环境矛盾的日益凸显,虽然环境伦理学、环境经济学、环境法学、环境哲学、环境社会学、环境政治学等若干环境社会科学在中国诞生,但总体上看,中国的环境理论研究仍然滞后于环境实践,而且理论研究基本上还处于引进、学习和吸收西方国家环境理论的阶段,缺乏与中国环境实践的深度融合,环境理论界与相关公共决策部门以及社会公众之间的良性互动关系也远未形成。立足于中国实际,学习借鉴国外理论研究成果,推进中国的环境理论研究、环境知识传播以及环境教育发展,培养全民环境意识,促进环境理论研究与政府公共决策和公民环境行动之间的良性互动等,任重而道远。 
  健全环境法律制度。中国环境保护的立法进程明显滞后于经济社会发展,而且环境立法缺乏系统性、协调性,加之环境执法不严,甚至环境法律在某些地方形同虚设。为此,需要学习借鉴西方国家环境立法经验,立足于中国实际,按照可持续发展原则、预防污染和有效控制跨界污染原则,水、大气、固体废物等污染综合控制原则,公众参与原则,以及环境与经济综合决策原则等,加快建立健全各项环境保护法律制度,特别是污染物总量控制、许可证、排污费、环境影响评价、环境审计等方面的环境法律制度,使之更加完备、更加透明、更加公正,并且把污染综合控制和全过程控制作为这些法律制度的基本目标。 
  合理划分环境公共治理职能,建立统一的环境监管机制。从中国实际情况看,中央政府与地方政府之间的环境公共治理责权划分有待进一步明确,环境保护职能需要逐步向专门环境保护机构适当整合。中央政府的环保职能应主要定位在国家和民生利益层次,着力提高环境保护机构对国家经济社会发展规划、政策和重大问题的参与权、话语权和统筹协调能力。中央政府要通过提供环境技术、资金、信息等手段激励约束地方政府环境公共治理行为,同时,要大力发展环保组织,形成环境保护治理的合力,提高环境治理公共治理绩效。在监管机制上,应按照“统一、综合、协调、开放”等原则,通过建立统一的监管机制、协调机制、综合决策机制和社会参与机制,确保监管机制高效协调运转,实现防治环境污染、减低健康风险、遏制生态恶化、保证资源安全、提高环境质量等政策目标。 
  转换环境管理体制机制。从国外的情况看,只有政府高度重视以及相关机构通力合作,环境治理绩效和环境保护工作才能取得进展。为此,适应“以经济建设为中心”向“五位一体”发展战略转变的客观要求,中国应主动创新环境公共治理体制机制。一是创新环境管理体制,持续提升环境综合决策能力和统一监管权威,包括依法明确划分各级政府在环境保护方面的职权,健全政府部门之间的协商机制和程序;二是在管理方式上,应从被动的、部门的管理向积极的、综合的管理发展转变,采取流域管理、综合生态系统管理、经济激励手段、鼓励公众参与、加强机构能力建设、跨部门协调等多种手段及途径,提高治理绩效;三是强化法律制度建设,长期以来,中国环境公共治理的法律制度建设,主要侧重于环境保护部门内部,带有明显的部门化、封闭化色彩,难以适应环境公共治理的要求,从趋势上看,环境法律制度创新的方向,应该是加强和促进环境保护行政主管部门与其他相关政府部门以及整个社会的协调与合作,通过对环境公共治理行为规则的制定和规范,消除环境公共治理的体制性障碍。 
  注重利用市场手段。我国环境公共治理的手段单一,过分依赖关停并转、处罚等行政性手段,现行《环境保护法》重点规定了环境保护的标准、管理责任分工、监督和处罚等,较少激励节能环保的经济手段运用。实践证明,仅靠行政命令、检查和处罚难以达到可持续的环境保护目标。相反,利用经济政策鼓励节能减排的成功案例则并不鲜见。中国环境公共治理手段应趋于多元化,并且应当更加注重市场机制。例如,可以取消水、能源、化肥、农药等的补贴,明确资源和环境的产权,征收环境税、费,广泛使用排污许可证等,通过环境成本内部化或生态补偿方式来减少环境损失,改善环境质量。 
  推进环境信息公开,注重公民参与。从国外的情况看,鼓励公民参与和民间环保组织的发展,建立环境信息公开制度,对提高环境公共治理绩效至关重要。其基本内容包括:推进环境信息公开化,保障公众环境知情权和监督权;促进环境决策民主化,为公众参与制定明晰的程序,特别是在影响环境的重大项目决策中的程序与权利;逐步扩大环境诉讼的主体范围,将公众日趋增长的环境权益要求纳入规范有序的管理之中,等等。就环境信息公开而言,应该建立和完善环保政务公开制度,地区水质、饮用水质量、食品检测公布制度,企业环保行为评估公示制度,重点污染源企业主要污染物自行监测信息向社会公开等,以便于公众知情、监督。 
  公众参与是受到世界各国公认的重要而有效的环境管理机制,已成为西方国家环境公共治理中的重要力量。与之相比,我国环境公共治理中的公众参与程度低,力量薄弱。由于信息不公开,社会公众不仅无法参与到环境问题的解决过程中,而且容易产生众多谣言,引起公众误解、恐慌,甚至导致公众对政府的不信任。从发展趋势看,中国应当加强立法,保障强公众参与,建立完善知情制度、听证会制度、监督制度、公诉制度等,进一步健全环境信息公开制度,规范环境信息公开的主体、内容、方法以及责任,明确公众获取环境信息的法律程序、途径和方式,为公众参与和法律诉诸开辟有效渠道。 
  加大财政环保支出,推进环境基本公共服务均等化。从国外的情况看,环境问题得到较好解决的一个重要原因在于有一个比较稳定的政府投入机制予以保障。这种保障机制使得环境治理不会因为短时期财政投入的波动而受到冲击。与之比较,我国环境财政支出经历了一个曲折艰难的发展过程,直到2006年,环境保护才以“节能环保”科目名称进入中央和地方预算和决算收支表中,成为了一个独立的支出类别,但环境财政支出杯水车薪,其规模与我国经济发展水平、财政收支规模以及环境公共治理的客观需求极不相称。 
  从环境基本公共服务均等化看,环境问题与环境基本服务是一种因果关系。不过,由于认识时滞、效应时滞、补偿时滞等时滞局限,从某种环境问题的出现到相应的环境基本公共服务的诞生,往往需要若干年。总体上看,生态环境保护、环境基本公共服务提供成为西方国家政府公共事务治理中优先关注的问题,以及政府平等尊重和保护公民环境权、通过法律和公共预算支出机制大致均等化地提供环境基本公共服务,都还是上个世纪末的事情。也正是由于所有工业化国家的环境监管、环境监测、环境基础设施等环境基本公共服务,都要比环境问题的出现滞后若干年,发达国家在传统工业化进程中也就都付出了巨大的环境代价。这对处于环境问题叠加式爆发、环境基本公共服务相对滞后的中国来说,特别值得深思。
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