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研究成果  
第四部分第2章 中国适应气候变化项目内蒙古前期调研报告
【来源】内蒙古适应气候变化战略评估 【时间】2017-12-05
  气候变化是国际社会普遍关心的重大全球性问题,特别是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》两个减缓温室气体排放国际公约的签署生效,标志着全球应对气候变化进入了实质性阶段。内蒙古是中国北方地区的重要生态屏障,切实把生态环境保护好、建设好,事关中国北方乃至更广大地区的生态安全。内蒙古面对气候变化的严峻形势,努力推进保护生态、节约资源、发展绿色产业、提高公众意识等,积极适应气候变化带来的各种不利影响。
  1 适应背景及面临的挑战
  1.1 内蒙古草原及气候变化特征
  1.1.1 内蒙古高原为中国最大的草原
  内蒙古草原在长城、阴山之北,东起大兴安岭,西至居延海畔,绵延4000多公里,是欧亚大陆草原的重要组成部分。全国11片重点草原,内蒙古就有5片:有举世闻名的呼伦贝尔草原、锡林郭勒草原,还有科尔沁草原、乌兰察布草原、鄂尔多斯草原。全区草地总面积为7880万公顷,占全区国土总面积的66.6%,占全国草地面积的22%,位居全国首位。其中,可利用面积6359万公顷,占全区草地总面积的80.7%。
  由于受东南海洋性季风影响及干湿情况不同,加之受大兴安岭和阴山山脉等山地隆起的影响,从而出现了复杂多样的草地类型和景观。内蒙古水平分布的地带性天然草原植被,从东到西可分为草甸草原(森林草原)、典型草原、荒漠草原、草原化荒漠和荒漠五大类。此外,还分布有低平地草甸、山地草甸、沼泽地草甸及附带利用草地等四类非地带性的隐域性草地。
  1.1.2 内蒙古气候变化特征
  (1)气温上升明显。1961—2006年,内蒙古年平均气温上升了1.6~2.0℃,其中最近20年是有气象记录以来最暖的时期;四季气温均呈变暖趋势,并且以冬季增温最为显著。同期,内蒙古平均最高气温、平均最低气温、极端最高气温、极端最低气温的上升幅度也高于全国。
  (2)降水量呈波动式变化。20世纪八九十年代降水量比六七十年代多,但自1999年开始进入少雨期。内蒙古是全国降水量变率较大的地区之一,区域分布上,从西至东为50%~12%。降水量的季节变化呈现冬春季节增加,夏秋季节减少的特征。
  1.2 内蒙古重点适应气候变化领域
  内蒙古是中国最大的草原牧区,广袤的草原也是内蒙古的特色和优势。一直以来,国家和内蒙古各级党委、政府高度关注草原牧区,实施的包括草原建设、牧区生产条件的改善、牧民生活水平的提高在内的一系列优惠政策和措施,使牧区生产生活条件得到有效改善。但是气候变暖等全球性气候变化对原本脆弱的草原牧区带来了诸多不利影响,特别是对原本贫乏的草原水资源、粗放的草原畜牧业以及与此密切相关的牧民生计等方面影响巨大,更应考虑适应问题。
  1.2.1 逐年呈减少趋势的水资源
  气候变化对内蒙古降水量、地表水资源和地下水资源影响明显。2000年以来,随着气候变暖和降水量的减少,进入干旱少雨的枯水期,降水量较20世纪90年代减少39mm。气候变化加剧了内蒙古地表径流量减少,湖泊的萎缩或干涸,可利用水资源的减少。长期干旱少雨导致大气降水补给减少,气候变暖导致作物生长期延长对水需求量增加,使得内蒙古大部分河流径流量自50年代逐年减少,河川径流量的自西向东下降趋势明显增加,部分牧区、人口集聚区、井灌区出现了明显的地下水漏斗区。
  水是万物生存之源。节约利用水资源,减少用水量,优化水资源配置,控制用水量,会使有限的甚至不断减少的水资源得到可持续利用。因此,减少用水量、控制用水量是内蒙古特别是水资源短缺的草原牧区在经济社会发展和应对气候变化中必须考虑的问题。
  1.2.2 转变中的草原畜牧业
  中国五大牧区之首的内蒙古有着“畜牧业王国”的美誉。内蒙古草原地区以放牧畜牧业为主,对气候变化具有较高的敏感性。气温升高、降水减少使牧草生长高度、地上生物量和盖度明显下降,大部分草原的初级生产力下降,优质牧草比例减少,草场质量降低,畜牧业饲草供求矛盾日益显现。气候变化尤其是冬季气温的升高使草原病、虫、鼠、微生物的生长季节延长、繁殖代数增加、种群增长率加快,导致草原病、虫、鼠害和家畜疫病加剧。冬季变暖虽然使雪灾(白灾)和冷雨湿雪灾害减少,有利于接羔保育,减少母、幼畜的死亡率,降低牲畜冬季御寒的热量消耗,提高产肉率,但影响家畜皮、毛、绒的质量,使商品率降低。总体而言,气候变化对草原
  畜牧业产生负面影响的可能性较大。畜牧业是草原牧民的生存之本。内蒙古正在努力并积极推进现代草原畜牧业的建设。对气候变化极其敏感的、粗放的、靠天的草原畜牧业如何向集约化、产业化的现代化草原畜牧业转变,其中饲草料供应、病虫害防御、棚圈改善、优良品种繁育等草原畜牧业生产能力的建设是重要的内容之一,也是适应气候变化的重要措施之一。
  1.2.3 适应与变化中的牧民生计
  近年来,因气候变化,内蒙古大面积实施禁牧、休牧、轮牧制度,牧民为保护和恢复草原生态而使生产、生活成本不断提高。从目前牧区靠天的畜牧业生产方式看,草原生态建设和牧民的增收是一对矛盾:要想增收就要增加牲畜头数,要想保护生态就要减少牲畜头数。那么,牧民又怎样去适应这对矛盾?
  从草原碳汇角度看,保护草原就是增加碳汇,就是在直接缓解气候变化的压力。至此,内蒙古政协副主席董恒宇说:“应对气候变化一是减少工业温室气体排放,二是增加碳汇。草原与全球气候变化密切相关,对此我们应高度重视加强草原生态系统碳循环研究,通过长期定位观测,揭示草原生态系统对全球气候变化的响应与适应;获取草原生态系统的碳平衡与碳汇数据,摸清草业碳汇家底;提出草原生态系统固碳、减排及适应全球气候变化的方案,提出增加碳汇的举措,为应对气候变化、保护草原生态做出积极贡献。”为此,牧民还要适应更高层次的应对气候变化的要求。
  1.3 内蒙古适应气候变化工作的切入点
  1.3.1 “十二五”规划设计
  2009年10月,内蒙古人民政府办公厅根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号)和《内蒙古自治区人民政府关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的实施意见》(内党发[2008]114号)的精神,认真分析国际国内宏观经济形势,结合内蒙古实际,颁发了《内蒙古自治区人民政府关于编制国民经济和社会发展第十二个五年规划的意见》,其中,明确编制体系由总体规划、专项规划和区域规划等组成。
  (1)总体规划。由内蒙古发展和改革委员会会同内蒙古有关部门负责起草,草案由内蒙古政府提出,内蒙古人民代表大会审议批准。
  (2)专项规划。关系全区国民经济和社会发展的重大专项规划或者需要由自治区人民政府统筹安排大额投资的专项规划,由内蒙古自治区发展和改革部门审核,并报请内蒙古自治区人民政府审批;其他内蒙古级专项规划由内蒙古自治区发展和改革部门审核,或由内蒙古自治区发展和改革部门与有关主管部门联合审批,报请内蒙古自治区人民政府备案;主要由市场调节的行业发展规划,由内蒙古行业主管部门审批,报内蒙古自治区发展和改革部门备案。
  (3)区域规划。为了统筹区域协调发展,开展内蒙古沿黄河线经济带产业发展规划、呼包鄂一体化发展规划、内蒙古沿黄河线经济带、锡赤通区域发展规划、呼伦贝尔区域发展规划的编制工作。区域规划由内蒙古发展和改革委员会会同内蒙古关部门编制。
  (4)盟市规划。各盟市“十二五”规划纲要由各盟市政府提出,由同级人民代表大会审议批准。
  1.3.2 机构设置
  2008年6月,内蒙古人民政府按照国家应对气候变化领导小组办公室的要求,专门成立了内蒙古人民政府应对气候变化领导小组,内蒙古主席担任组长,分管副主席担任副组长,作为应对气候变化工作的议事协调机构。其主要任务是:组织贯彻落实国家应对气候变化的重大战略、方针和政策,统一部署内蒙古应对气候变化工作,协调解决应对气候变化工作中的重大问题。应对气候变化领导小组工作办公室设在内蒙古发展改革委员会,具体承担领导小组的日常工作,组织内蒙古应对气候变化工作。内蒙古气象局作为成员单位也相应成立了领导小组,建立了区域气候变化中心,开展气候变化监测、检测、成因分析、预估和对策研究。
  为了更好地适应气候变化工作的需求,在充分发挥气候变化领导小组的职能的同时,应建立内蒙古应对气候变化领导小组各成员单位的经常性协商沟通机制和应对气候变化的方案更新机制,并建立应对气候变化的专家决策参考支持体系。
  1.3.3 人才培养
  发挥全区大专院校和科研院所在农牧业生产和生态环境保护与建设方面的优势,发挥伊利、蒙牛等大型企业在畜牧业生产和科技研发方面的优势,整合科技资源,加强与国内相关科研院所和企业的科技合作,重点开发节水灌溉、草地改良、人工草地建设、畜牧业繁育、养殖的相关技术;加强关于气候变化对全区影响的分析和评价,加强气候极端事件研究和灾害预警预报系统建设,使全区应对气候变化工作得到充足的科技保障。
  加强适应气候变化科技领域的人才培养,培养熟识区情、能够为全区提供应对气候变化决策咨询的学术带头人。加强气候变化的学科建设,重点支持基础学科对“地理环境与灾害研究”“草原保护与现代畜牧业建设研究”“地理信息系统与新技术应用研究”等领域的研究。在气候变化领域,科研机构和相关大学建立“产学研”合作的运行机制,充分利用多种渠道和方式提高内蒙古的研究水平和主要研究机构的自主创新能力。
  1.4 内蒙古草原牧区适应气候变化工作的障碍
  在内蒙古党委、政府的高度重视下,内蒙古在建设资源节约型、环境友好型社会方面做出了巨大努力,在应对气候变化方面取得了积极成效。但由于内蒙古的生态环境脆弱,容易受到气候变化的不利影响,气候变暖和极端气候事件增多对森林、草原和湿地等自然生态环境系统、生物多样性、农牧业生产都将产生一定程度的不利影响或威胁,温度升高还将加剧部分地区水资源紧张状况。而且,内蒙古经济发展对能源产业具有较高的依赖程度。平衡经济增长与生态环境保护,坚持人与自然和谐发展,克服气候变化的不利影响,恢复和修复森林、草原、湿地生态系统功能,增强气候变化适应能力和增加抵御气候灾害能力,稳定农牧业生产,是全区经济发展需要面对的长期挑战。从目前来看,适应性障碍主要表现为如下方面。
  1.4.1 基层自适应性能力建设弱
  内蒙古各级政府本着保持经济持续稳定快速增长的宗旨,考虑气候变化对经济、社会、生态所造成的影响,在制订相关的区域经济发展战略、产业发展战略、主导产业和优势产业发展政策、农村发展政策、扶贫政策以及关乎民生保障方面的医疗卫生政策的过程当中,应充分考虑气候变化的适应性问题。然而,由于基层旗县政府相关部门和农村牧区的农牧民对气候变化问题认识不足,对气候变化适应性政策相关知识理论、评价方法以及对适应性政策制订的合理化程序和能力建设的认识问题,都对气候变化适应性政策的制订和实施形成障碍。
  1.4.2 生态环境极其脆弱
  内蒙古位于内陆,大部分地区属于大陆性气候,沙地或沙母质土地的面积广大,生态环境极其脆弱,易受破坏,并且很难恢复。内蒙古境内分布有五大沙漠和五大沙地。据2002年国家林业局发布的第二次全国荒漠化、沙漠化土地监测结果,内蒙古的沙化土地达到42.08万平方公里,占全区总土地面积的35.66%。其中巴丹吉林、腾格里、乌兰布和、库布齐、巴音温都尔等沙漠面积占全国沙漠土地面积的14.6%;毛乌素、浑善达克、乌珠穆沁、科尔沁、呼伦贝尔等沙地面积占我国北方沙地土地面积的85.9%。
  1.4.3 自然灾害频繁
  十年九旱是北方内陆地区最显著的气候特征,草原牧区更为严重。近50年来,干旱发生频率达到63.6%,成为出现次数最多、分布最广的气象灾害。其次是风沙危害。内蒙古大面积的沙地和草地不仅成为我国沙源地,也是受风沙危害最严重的地区。近年来,内蒙古大风沙尘天气发生次数呈上升趋势。草原牧区经常发生的灾害还有白灾(雪灾)、蝗灾、鼠害等。
  1.4.4 草原畜牧业地区以弱势产业为主
  草原畜牧业仍是广大牧民的主要收入来源,草原牧区二、三产业发展相对滞后。传统草原畜牧业已经很难适应“干暖化”的气候变化,但是现代化的草原畜牧业尚未建立,只能开展棚圈建设等低水平的适应工作,无论是抵抗自然灾害能力,还是抵御市场风险水平都较低。
  1.4.5 人口转移面临新问题
  积极调整人口和生产力布局,最大限度地减少人类活动对自然环境的影响,提高生态自我修复能力,是生态恶劣地区实现生态保护与建设的唯一长期有效的措施。内蒙古阴山北麓降水量200mm以下的干旱牧区,生态环境极其脆弱,人口转移工作涉及范围广,牧民转移后面临着生活适应性和生产适应性以及转移后期的长期扶持机制等问题。
  1.4.6 生态补偿制度亟待完善和实施
  内蒙古生态补偿机制刚刚起步,在理论研究、管理体制、制度建设、组织管理等诸多方面需要进一步深化和完善。一是,分散型、多头式组织管理体制,既不适应生态建设的系统性要求,也不适应市场经济的要求。二是,制度安排上,法律制度不健全、不规范、不到位;产权制度不稳定、不完整、不清晰;农户、企业、地方政府以及后续产业的激励不足,权责利不对等;补偿标准缺乏公平性、科学性和合理性,补偿期限缺乏现实依据和理论依据,部分政策缺乏实施细则,实践中难以操作;补偿主体单一,政府收购制度缺位等。三是,执行中,规划设计滞后,计划任务下达太迟,补偿粮款难以及时兑现;政策、产权落实中缺乏法律保障,农牧民利益易受损;建设方式单一,缺乏技术支撑等。
  2 适应现状
  气候变化与经济社会的发展是相互影响相互制约的关系。内蒙古各级政府在制订经济发展政策和加强社会民生保障措施中,积极考虑了如何应对气候变化,保持草原牧区经济、社会、生态三者的协调可持续发展。
  2.1 大力实施生态保护与建设,生态环境明显改善
  内蒙古把生态建设作为适应气候变化的基础。1998—2008年累计投入371亿元,相继启动实施了天然林保护、退耕还林、退牧还草、“三北”防护林建设、京津风沙源治理等重点生态建设工程,范围涉及全区所有的旗县,极大地促进了生态环境保护与建设,生态环境的退化呈现出整体遏制、局部好转的良好局面。全区草原建设总体规模达7458万亩,禁牧休牧面积达7.2亿亩,轮牧面积达8286.2万亩,涉及农牧业人口1000多万,涉及牲畜6000多万头只;累计完成林业生态建设面积1.29亿亩,近6000万亩农田、8000万亩基本草牧场受到林网保护,2.4亿亩风沙危害面积和1.5亿亩水土流失面积得到初步治理,重点监测的水系中55.2%的河流与62.5%的湖泊,水质好转或趋于稳定。
  2.2 水利和节水工程的建设进展加快,适应气候变化能力增强
  全区农村和牧区的水利基础设施建设加快,抗旱减灾能力得到提高。2000—2007年,全区新增农田有效灌溉面积为56.7万公顷,草牧场灌溉面积为18万公顷;累计建成大型灌溉区158处,灌溉面积达到49.3万公顷;新增节水灌溉面积124.5万公顷。同时,开展企业节水改造和节水评估,万元工业增加值用水量从2005年的101立方米下降到2007年的74.9立方米。
  2.3 加快现代畜牧业建设,增强抗灾能力
  大幅度增加畜牧业基础设施建设的投入,加强人工饲草地和灌溉草场建设,推广高效节水技术,加大节水机具设备的补贴力度。加大良种补贴力度,优化品种结构。积极发展畜牧业规模化、标准化、健康养殖,落实动物良种补贴政策,促进动物防疫体系建设,扩大退牧还草工程实施范围。开展荒漠化治理,对严重退化的草原实行牧草补播。完善畜牧业领域适应气候变化的政策法规体系,积极创建适应区域气候变化的优势畜产品产业体系,提升适应气候变化的能力。
  2.4 推广牧民定居,增强牧民适应气候变化能力
  通过建设常年定居点和越冬定居点,内蒙古90%的牧民实现了定居或半定居,生活条件大为改善,文化、教育、医疗水平也得到了较大提高。定居点的建设也促进棚圈、网围、饲草饲料基地的配套建设,科学养畜及牧业机械化,提高了牧业生产水平,也增强了牧民和畜牧业抵御自然灾害的能力。
  2.5 提高气象事业科技含量,提升应急能力
  加快气象部门科技创新体系建设,加强气候变化研究,大力提升气象灾害风险评估和应急响应等科技支撑能力。初步建立功能完备的公共气象服务业务平台,完善气候系统观测网,提高气象预警服务信息发布时效,增强全社会应对极端天气气候灾害的预警预报能力和应急保障能力。
  2.6 开展国际合作项目,加强宣传教育培训
  内蒙古各级政府、组织、机构在做好关于气候变化适应性政策措施的制订、实施工作的同时,加强应对气候变化适应性工作的国际交流与合作,积极争取和引导相关的国际机构、组织、学者等在内蒙古开展适应性工作,实施应对气候变化的适应性项目。例如,2009年11月,美国东密歇根、蒙古国科学院、中国科学院植物研究所以及内蒙古农牧科学院联合筹划启动了“蒙古高原生态系统对气候变化与放牧的响应与适应”项目,项目组认为: “草原生态问题一直是影响蒙古高原地区经济发展、农牧民生产和社会和谐的重要问题,深入研究这些区域的生态环境特点、生产发展模式以及应对气候变化的策略,对草原牧区社会经济发展具有重大意义”。2007年启动的欧盟第六轮框架计划(FP6)项目ADAM (气候变化适应与减缓)内蒙古案例研究课题组认为,由于气候变暖给农业、生态和水资源等带来巨大破坏性影响,及非法开垦土地、过度开采地下水、乱砍乱伐、过度放牧等不合理的人类活动,已经导致了阿拉善地区生态环境恶化,土地沙化严重。
  第一,继续实施退耕还林、退牧还草、禁牧、轮牧、休牧、天然林保护、自然保护区建设和黑河综合理工程等一系列生态建设工程;第二,在水利设施建设方面,要加强更新灌溉系统、禁止耗水业发展、制订适应性水价、取水许可证制度、废水循环利用等政策的实施力度;第三,在生态方面,增加飞播面积和人工增雨的广度,加强保护区建设,扩大防护林带;第四,控制人口,限制外来移民。除了当地党委政府的努力之外,需要在国家层面上将阿拉善地区作为全国生态建设的重点区域,继续加强国家政策与资金的支持,从而实现阿拉善地区气候变化与生态建设的环境良性发展。
  3 规划过程及政策
  3.1 已出台的地方法规
  长期以来,内蒙古根据国家相关法律法规,结合实际,出台了一系列地方性法规。其中,针对草原生态环境、畜牧业经济、水土资源、气象有关的法规的制订,为内蒙古草原牧区更好地适应气候变化做出了积极贡献。
  3.1.1 综合性法规
  综合性法规有:《内蒙古自治区草原管理条例》《内蒙古自治区基本草牧场保护条例》《内蒙古自治区人民政府关于建设节水型社会的实施意见》《内蒙古自治区草畜平衡暂行规定》《内蒙古自治区实施<中华人民共和国水法>办法》《内蒙古自治区实施<中华人民共和国水土保持法>办法》《内蒙古自治区草原管理实施细则》等。
  3.1.2 专项法规
  专项法规包括:《内蒙古自治区农业保险保费补贴实施方案》《内蒙古自治区义务植树条例》《内蒙古自治区退耕还林管理办法》《内蒙古自治区湿地保护条例》《内蒙古自治区公益林管理办法》《内蒙古自治区实施<中华人民共和国防沙治沙法>办法》《内蒙古自治区锡林郭勒草原国家级自然保护区管理条例》《内蒙古自治区取水许可和水资源费征收管理实施办法》《内蒙古自治区农业节水灌溉条例》《内蒙古自治区取水许可制度实施细则》《内蒙古自治区气象灾害防御条例》《内蒙古自治区森林草原防火条例》等。
  3.2 政府文件与方案
  3.2.1 内蒙古气候变化方案
  内蒙古根据《国务院关于印发中国应对气候变化国家方案的通知》(国发[2007]17号)精神,结合内蒙古实际,为了进一步加强应对气候变化能力建设,减缓和适应气候变化,由内蒙古发展和改革委员会和内蒙古气象局牵头,正在研究制订《内蒙古自治区应对气候变化实施方案》。2010年5月10日上午,内蒙古党委副书记、内蒙古主席巴特尔主持召开内蒙古2010年第5次政府常务会议。会议专题研究了《内蒙古自治区应对气候变化方案》(送审稿)。
  3.2.2 内蒙古1号文件
  2010年1月,内蒙古自治区党委、政府出台了《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农牧业和农村牧区发展基础的实施意见》(内党发〔2010〕1号)和《关于促进牧民增加收入的实施意见》(内政发〔2010〕1号),在增加农牧民收入,夯实农牧业和农村牧区基础建设,缩小城乡基本公共服务的差距等方面,制订了专门政策。资金主要由各级政府财政提供。3.2 扶贫开发政策  2009年,内蒙古投入各类扶贫资金14.4亿元,使得15万扶贫对象得到有效扶持。内蒙古已连续四年将扶贫开发列入内蒙古“十大民生工程”,大幅增加投入力度并建立了稳定的增长机制。
  其中,除中央扶贫资金从此前的3.9亿元增加到2009年的5.3亿元,增长36%外,内蒙古本级配套资金去年突破1亿元,同比增长45%,各盟市、旗县财政预算安排投入扶贫资金也初步形成了正常的增长机制。
  从2009年起,内蒙古实施“一事一议”的农牧区财政惠民奖励补贴工程,整合了水利、农业、卫生、交通等10多个部门的资金,由农牧区的村民根据生产生活中的切实困难提出项目,经县、市审批后,形成村民、集体、财政共同出资建设的体制。财政奖励补贴政策主要集中在农牧区人畜饮水工程、农田水利工程、乡村卫生机构、教育设施、道路建设等实实在在惠及民生的项目,避免了资金浪费、挪用等问题。至今,内蒙古财政共补贴实施了1000多个农牧区的惠民工程建设,奖励补贴资金超过5亿元,惠及农牧区群众超过100万人。
  2010年,内蒙古将继续加大“整村推进”力度,继续实施“雨露计划”,大力支持扶贫地区产业发展,继续推进移民扶贫工作,对低收入人口加大投入,实行全面的扶持政策。在内蒙古第十一届人大第三次会议上,巴特尔主席作《政府工作报告》时表示,2010年内蒙古各级将投入资金396亿元,实施十项民生工程。
  4 社会平等与公众参与
  4.1 内蒙古积极开展政府信息公开工作
  内蒙古为了方便公民、法人和其他组织获得各级机关的政府信息公开服务,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定,编制了内蒙古人民政府办公厅政府信息公开指南和目录。在《内蒙古自治区人民政府办公厅政府信息公开指南》中,明确了主动公开信息的范围、形式、时限及监督与投诉的机关、电话和时间,并制订指南每年更新一次。
  建立了内蒙古政务公开领导小组办公室,具体指导全区各级行政机关和相关组织的政务公开工作。政务公开领导小组办公室每年不定期承办内蒙古政务公开简报,及时公开政务信息。同时,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定,每年年初颁布上年度政府信息公开年度工作报告。年度工作报告包括概述、主动公开情况、依申请公开情况、政府信息公开收费及减免情况、申请行政复议和提起行政诉讼情况、存在的主要问题及改进措施。
  4.2 规划编制过程中利益相关方的参与情况
  (1)组织前期重大研究课题的公开招标活动。为提高国民经济和社会发展第十二个五年规划编制的透明度、民主参与度,广泛凝聚社会各界智慧,对重大问题形成共识,增强规划的科学性,按照内蒙古政府的部署,内蒙古发展和改革委员会于2009年8月下旬,就“十二五”规划前期重大研究课题在内蒙古发改委门户网站和内蒙古日报上发布了公开招标的公告,共收到72份课题申请书。9月19日,经专家组评审后,确定了35个预中标单位。
  (2)在北京召开内蒙古“十二五”规划建言献策专家座谈会。为科学编制好内蒙古“十二五”规划,本着开门编规划,提高规划编制的透明度和社会参与度的原则,2009年11月13日至14日,按照内蒙古政府的部署,内蒙古发展和改革委员会在北京组织召开座谈会,邀请国家发改委副秘书长杨伟民,国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河,农业部政策法规司司长张红宇,国家发改委宏观经济研究院对外经济研究所所长张燕生,国务院发展研究中心对外经济研究部(原部长)巡视员、研究员张小济,中科院可持续发展战略研究组组长、首席科学家牛文元,国家发改委能源研究所研究员周大地,中国社会科学院经济研究所研究员李成勋8位专家,对内蒙古“十二五”规划编制建言献策。
  (3)开展广泛调研。在“十二五”规划的制订过程中,规划组在全区、盟市不同层面召开有关专家座谈会、咨询会,听取各地、各部门和社会各界意见和建议。同时,内蒙古发展和改革委员会分管副主任带队,分阶段到全区12个盟市,走乡入户,走访企业、个体经营者和农牧户,了解实情、倾听了公众想法和建议。
  4.3 人大、政协两会代表提案机制
  人大、政协两会代表来自各个阶层和领域,与公民有着广泛的联系。他们所提的建议、意见反映了广大人民群众的意愿。今年各级政府十分重视两会代表提案,建立严格的提案办理制度、跟踪协调制度、督察督办制度等。通过两会提案制度,将公民的意愿落实在党政各部门的实际工作中,成为公民民主监督和听政议政的有效途径。
  4.4 规划环评与公示制度
  根据国家相关法律法规规定,各类规划以及立项的建设项目都必须通过专业的环评机构进行环评通过后,才可以立项建设。目前亦有很多地区城市、乡村建设用地及城市建设规划都要在媒体上进行公示。公示制度正在逐步成为发挥民众监督的一项重要的机制。
  5 预算及监督程序
  (1)制订预算计划。内蒙古级各部门要逐级审核汇总所属单位报送的相关资料;按要求汇总编制部门基础资料;根据本部门发展规划、年度工作目标和重点,以及上年度预算安排和执行情况,汇总编制部门年度收支预算建议计划。
  (2)审核预算计划。内蒙古财政厅内部有关机构根据政府批准的年度预算编制纲要,按照职责分工,分别对部门报送的预算建议计划进行审核,提出意见后,统一报送预算编审中心。预算编审中心审核汇总部门上报的收支预算建议计划,根据厅内其他机构提出的意见,上预算处研究确定部门支出限额,对部门预算建议计划提出审核意见。
  (3)审查和批准预算。每年内蒙古人民代表大会审查内蒙古人民政府关于内蒙古上一年度财政预算执行情况与本年度财政预算草案的报告,审查和批准内蒙古上一年度财政预算执行情况的报告与本年度内蒙古本级预算。
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